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文/ 李燕
 
金融危机之后,国际社会更加关注金融消费者保护。联合国与世界银行进行着大量积极探索活动,英国、德国等国在金融消费者保护提出了新理念、开展了新实践。本文在梳理国际经验的同时,从金融科技的视域出发,提出可在完善金融消费者权益保护规则的前提下,创新监管工具以推动符合金融消费者利益的充分竞争,探索金融消费者的隐私权与个人信息保护方向,倡导构建中国保护金融消费者的前瞻性方案。
 
一、风险预防理念下全球金融消费者保护力度加码
 
2018年伊始,中国人民银行青岛市中心支行公布某消费金融机构因违反《中华人民共和国消费者权益保护法》关于消费者权益保护的相关规定,被罚款10万元。这是政府部门援引《中华人民共和国消费者权益保护法》开出的首张罚单,释放在该领域从严监管处罚的信号。
 
近年来,我国金融监管部门强化金融消费者权益保护的力度日高日上。从金融监管的目标来看,行为监管和金融审慎监管无疑都包含维护金融消费者权益保护的目标,2015年国务院出台的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》,更是把维护金融消费者权益提升到增强消费者对我国经济和金融发展的信心、维护金融体系安全与稳定,促进社会公平正义的高度。在监管体系的搭建上,自2011年起,中编办先后批复“一行三会”设立专门的金融消费权益保护内设机构,在各自领域履行金融消费权益保护职能。2011年保监会设立保险消费者权益保护局,证监会设立投资者保护局,2012年中国人民银行设立金融消费权益保护局,银监会设立消费者权益保护局。在地方层面,工商行政管理部门、消费者协会、各金融行业协会等部门负责不同层面的金融消费权益保护职责。近期的金融监管体制变革是我国金融发展的重要里程碑,将有利于强化金融消费者保护,为行业发展创造更好的金融环境。
 
事实上,全球金融危机发生后,金融消费者保护问题已引发各国政策制定者和金融监管部门的强烈关注。有观点指出,危机前的金融消费者保护监管不力,导致消费者违约事件频发,由此引起的损失超过了金融机构的预期,因证券化高度关联而不断累积的系统风险是酿成全球性金融危机的主要原因。美国等金融发达的国家,也因长期以来只重视维护单一金融机构的稳健经营而忽视金融消费者权益保护,在危机中深受重创。因此,在共同应对金融危机冲击的背景下,国际社会迅速达成共识,20国集团(G20)、金融稳定理事会(FSB)、经济合作与发展组织(OECD)等机构相继颁布旨在加强消费者保护的高级原则和政策指引。从国别来看,英国、德国、美国、南非等国已设立相应的监管机构,并将消费者金融保护列入到金融监管法律体系中。以下是国际组织和相关国家实践情况。
 
二、全球金融消费者权益保护实践经验
 
(一)联合国和世界银行发布准则性文件
 
联合国作为协调各国的重要机构,其发布的准则代表了国际领先的保护水平,具有广泛的指导意义。联合国贸易发展会议在2012年7月召开消费者保护特别专家组会议,对自1999年来未曾修订过的《联合国消费者保护准则》着手修订,于2015年12月通过了70/186项决议,使准则能符合新时期的要求。
 
从适用范围来看,准则明确了“消费者”指的是自然人并不包括企业。在总则部分第5条增加的四项准则:消费者能够获得基本商品和服务;保护弱势和处于不利地位的消费者;保护电子商务的消费者;保护消费者隐私和全球信息自由流动。从金融消费者保护方面看,增加的后三项要求值得高度关注并借鉴。与传统的商品交易不同,金融产品以及服务本身固有的高难度的复杂性、高风险性与专业性使得金融交易双方信息不对称的特点尤为凸显,金融消费者相对弱势,抑或者从行为金融学的理论解释,金融消费者即使在完全的信息市场中也很难作出理性人的选择。其次随着互联网作为生产生活的基础设施,金融服务的获取从少数向大众覆盖,金融消费者的外延扩大,意味着其权益也受侵害的波及面更广泛。此外金融产品和服务涉及对个人信息的收集和利用,一方面保护金融消费者的隐私,另一方面促进全球信息的自由流动,是社会治理的良好诉求,值得深入探讨。
 
准则新增了良好商业做法的原则,强调原则适用于线上商业活动,将新兴的互联网金融消费者纳入到传统的金融消费者保护范围。总体上,原则要求公正和公平对待消费者、确保良好的商业行为、信息披露和透明度、教育和提高认知、保护隐私和提供消费者投诉和争议处理机制等要求。
 
此外,准则还强调对多元纠纷解决机制的重视。新准则强调争议的解决除了行政、司法解决方法外还要找其他替代方法,解决机制要公平、公正、透明、有效。增加对跨境争议的解决。在全球化的背景下,准则新规定各国需要处理的消费者投诉包括跨国案件,并且跨境案件更加需要寻找新的争议解决代替方法。强调政府充当服务企业和消费者的桥梁作用。此外,还强调金融服务提供者和受权代理人负责任的企业行为,包括负责任的放贷和销售适合消费者需求和财力的产品。保护消费者金融资料的适当控制措施,包括使其免受欺诈和滥用等方面内容。
 
2012年世界银行发布《金融消费者保护的良好经验》,是针对不同国家和地区在解决零售金融市场消费者保护中所取得的进展开展调查、总结提炼的基础上,凝聚了发达国家的成功做法和新型经济体的改革经验,补充了G20金融消费者保护高水平准则并就如何在准则框架内实施提供了实用性建议。内容涉及消费者保护制度、披露和销售行为、消费者账户的管理和维护、隐私和数据保护、争端解决机制、保障和补偿计划、金融教育与消费者自我保护能力、竞争等八个方面,为金融消费者保护国际原则的发展提供了有益支撑。
 
(二)英国金融消费者保护实践
 
2008年金融危机爆发后,英国政府推行系统的金融监管改革计划,加强对金融消费者的保护,以提升公众对金融市场和金融服务的信心,致力于建立一个更加稳定、有效的金融系统。英国政府公布的《2012年金融服务法案》归纳了金融行为监管局(FCA)三大操作目标,之首为金融消费者保护。FCA致力于维护金融消费者利益,促进金融服务业在监管下的有效竞争。颠覆性创新是有效竞争的关键部分,因此FCA于2014年10月设立了创新项目(Project Innovate),并增设创新中心(Innovation Hub),为企业提供服务和支持:一是提供直接的帮助(direct support),即通过与金融科技企业进行对话,帮助企业理解监管框架,更好地适应监管体系。从2014年10月开始,累计有600多家机构向FCA寻求支持,经过甄别,FCA对其中300家提供了直接的帮助,标准是企业有创新想法,且能使消费者获益。二是为企业打开国际市场或国外企业进入英国市场提供帮助。三是为企业提供咨询服务,协助企业达到合规门槛。四是实施沙盒项目(regulatory sandbox),为新兴的金融科技创新提供空间,并不断调整既有监管框架,探索新的监管边界,支持正在开发可真正改善消费者福利的企业,以促进金融服务的竞争和成长。在沙盒环境下,FCA可采取多种方法保护参与沙盒测试的客户。为了让不同类型的公司(包括新进入者)对沙盒机制感兴趣,针对特定测试,公司可以分析并制定合适的客户保障计划,同时FCA可保证消费者保障措施的适合性(例如在向客户进行披露和赔偿的方面)。
 
在金融细分市场的监管方面英国也建立了具体的保护细则。例如,在信贷领域,由公平贸易办公室(Office of Fair Trade,OFT)监管消费信贷领域的公平问题,具有一定的行政裁决职能。英国于2006年修订《1974年消费者信贷法》增加的“不公平关系”(unfair relationship)部分涵盖了平等授信的内容,明确了法院在纠正不公平信用关系中的权力以及诉讼中的相关问题。再如在公平竞争方面,《1973年公平交易法》设置了公平交易局,下设公平交易办公室(Office of Fairly Trade,简称为OFT)。公平交易办公室负责执行竞争法和《消费者保护法》(Consumer Protection Act),而《消费者保护法》适用于包括金融服务在内的所有领域,因此,公平交易办公室还负责金融服务特定领域的监管,监督定价、合同中的不平等条款引发的问题。
 
(三)德国金融消费者保护实践
 
金融危机之后德国也进一步加强金融领域的消费者保护立法,先后颁布和实施了《财产投资法》、《资产投资法》等法律制度,保护金融消费者的合法权益。德国国内曾集中爆发了多起导致金融消费者投资血本无归的风险事件。为解决上述问题,从根本上改善金融消费者保护状况,德国政府于2014年颁布了《联邦政府金融消费者保护行动计划》。主要举措包括采取措施填充法律漏洞,提高金融产品的透明度,增强机构的信息披露,切实改善散户投资者的保护;增加金融消费者通过调解等非诉讼方式解决与金融机构纠纷的途径,相关信息与德国金融监管局(BaFin)共享;提高金融消费者付费咨询的质量,并将其从理财产品拓展至保险和信贷等领域;通过法定形式确立德国金融监管局保护金融消费者整体利益的目标,其它消费者保护组织履行市场监督职责;实现普惠金融,保障金融消费者获得基本银行服务的权利等内容。
 
总体来看,金融危机之后国际金融监管理念偏于强化监管,在监管理念上提出了新问题,构建许多新准则,并且在鼓励金融创新、实现普惠金融和消费者权益保护之间,不断更新监管理念并创新实践寻求平衡。
 
三、金融科技视域下中国金融消费者保护新探索
 
科技的进化推动着金融服务的升级,金融创新作为深化我国金融改革的突破口,过度强调监管可能会钳制创新因此错失国家战略发展机遇期。为此,建议充分考虑中国金融市场的发展阶段,完善金融消费者权益保护规则,设立创新监管工具,推动符合金融消费者利益的充分竞争,探索金融消费者隐私权保护,尝试构建金融消费者权益保护的前瞻性保护方案。
 
(一)确立规则:制定金融消费者权益保护规则
 
对金融消费者进行法律界定,是建立金融消费者保护法律制度的前提。中国的金融法并未明确界定金融消费者的概念。《消费者权益保护法》中对消费者定义为,“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的人”,强调了生活消费的目标因素,将零售商、采购商等商事主体排除在消费者的范畴外。金融消费者是消费者内涵在金融领域的延伸,指的是与金融机构建立金融服务合同,接受金融服务的自然人。同时,明确监管目标具有重要意义。监管目标不仅决定监管机构的具体设置模式,还是监管机构职责和权限的基础。因此可参考联合国、世界银行等机构消费者保护的标准和要求,明确将消费者保护规定为金融监管的法定目标之一,在宏观调控和微观规制两个层面,明确建立审慎监管与保护消费者并重的目标体系。可考虑借鉴域外经验,制定《金融消费权益保护法》,明确金融消费者的权利、金融机构的义务(如消费者保护制度、披露和销售行为、消费者账户的管理和维护、隐私和数据保护、保障和补偿计划、金融教育等)、监管职责和目标、监管工具、金融消费者保护的原则、干预情形和争端解决机制等内容,为金融消费者保护奠定制度基础。
 
(二)创新政策工具:推动符合金融消费者利益的充分竞争
 
如何既支持真正的金融创新,又能防控金融业系统性风险,充分考虑金融消费者的利益,这是各国监管的共同难题。它不仅取决于监管者的前瞻性和对创新的鉴别力,也取决于现有的监管制度、监管理念、以及可用的监管工具。以英国为例,其金融行为监管局(FCA)认为,金融创新一方面可以强有力地推动符合消费者利益的充分竞争,另一方面也有助于帮助监管者了解市场情况,以保持适度监管,实现监管与创新的平衡。在上述介绍的系列举措中,沙盒项目作为FCA支持金融科技企业发展的重要监管模式创新,已被各国政府广泛借鉴。在新加坡、澳大利亚等部分国家和地区,监管沙盒项目采用宽进严出的执行筛选和监测,为企业保留了适当的包容性创新空间,是同时实现创新与规制的宝贵土壤。
 
(三)保护金融消费者隐私权:从平等到自由秩序的解读
 
金融领域的隐私权,是传统隐私权的内涵迁移的结果。传统的消费者权益保护框架意在强调形式平等和实质平等,给予机构与自然人同等保护,并且在特定情形下对自然人进行实质保障,因此在金融消费者保护方面强调平等性、公平性,藉此保护在信息获取和决策上存在弱点的消费者。
 
在科技与金融深度融合的背景下,将帮助金融消费者更方便地享受以前无法企及的普惠金融服务。全球数据呈爆炸式增长,大数据、云计算和人工智能等金融科技的底层技术,并且在此基础上不断涌现的金融创新与竞争,整体上有利于社会金融消费者福利的提升。大数据发展过程中的隐私和个人信息保护问题需要规制规则,才能使数据像资本、土地等生产要素一样实现自由流动。
个人信息立法的核心内容应该是对个人信息的事先自决控制,在信息源头赋予当事人信息自主决定权利。即每项个人信息的搜集,不论是否涉及隐私都需要尊重当事人的自决或自主权利。只要是与个人有关的信息,个人就应该有自主决定是否、在何种范围、向何人以及如何公开。在合同领域,联合国和世界银行等机构开始关注金融隐私权,提出企业应在收集和使用消费者个人数据时通过多种措施,如控制、透明度和同意机制,加强消费者的隐私和信息保护,这些都是意思自由原则的进一步延伸。
 
金融消费者的个人信息保护以金融隐私权为基础。个人信息兼具明显的人格利益和财产属性。目前社会各界缺乏对个人信息的保护意识,对概念的认识不清晰。另一方面,国内没有一部专门的个人信息保护法,法律多是以分散、原则性条款予以规定,实务中难予适用。而建立起完善的个人信息保护体系是人权和消费者权益保护的应有之义,同时也是大数据相关行业发展的必要基础。在金融消费者个人信息保护所面临的问题里,金融信息范围如何界定、个人金融信息的收集如何处理用户的“知情同意”原则、个人金融信息跨境流动如何处理、用户删除权与信息留存的外部监管要求如何协调等都需进一步理清。
 
在金融消费者保护领域,底线规则将构建起金融风险防火墙,最大限度避免系统性风险,有效维护金融体系安全与稳定;在风险可控的前提下,鼓励金融领域在科技应用上适度创新,可以以竞争促保护;细化平等、意思自治等规则在金融服务领域的适用规则,将有利于改善金融生态,促进社会公平正义目标的实现。
 
 
本文发表于《银行家》杂志微信公众号(2018年3月)。
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李燕

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作者目前供职于美团法律与政策研究院。所有文章只代表个人观点,不代表所服务机构立场。作者邮箱cathyli2018@126.com.

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